Prosjektoppgave+i+eGovernment-kurset+SOS6510+vår+2011

Prosjektoppgave i kurset SOS6510 eGovernment våren 2011


 * ÅRSAKER TIL MANGLENDE MÅLOPPNÅELSE PÅ IKT-OMRÅDER I DET OFFENTLIGE **

- Basert på et uvalg forvaltningsrevisjoner utgitt av Riksrevisjonen i perioden 2004 til 2009 sett i lys av Heeks ITPOSMO-modell

Ingrid Bjørkum Helge Brunvoll Janicke Weum
 * UTARBEIDET AV: **

** INNHOLD: **

1. Innledning 2. Metode og gjennomføring 3. Funn i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner 4. Drøfting av funnene i lys av Heeks og andre relevante kilder 5. Konklusjoner 6. Litteraturliste

Utgangspunktet for oppgaven er at nesten alle offentlige IKT-prosjekter mislykkes (Heeks 2006). Dette kan ha alvorlige konsekvenser både med hensyn til økonomi og nytteverdi lokalt i offentlige virksomheter, men også med hensyn til mer overordnede politiske mål om effektive offentlige tjenester. Dette bildet er noe av bakgrunnen for at Riksrevisjonen i stadig større grad er opptatt av IKT i sin kontroll av forvaltningen.
 * 1. Innledning **
 * Bakgrunn og problemstilling**

Pensumlitteraturen belyser en rekke årsaker til at IKT-prosjekter mislykkes. Heeks stiller blant annet opp sjekklister for elementer og prosesser som bør tas hensyn til i IKT-prosjekter. I denne oppgaven vil vi belyse hvorvidt Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner tar opp i seg disse sjekklistene og andre innsikter i pensumlitteraturen om hvorfor IKT-prosjekter mislykkes.

Vi ønsker å kartlegge hvilke forklaringer på manglende måloppnåelse Riksrevisjonen finner i sine forvaltningsrevisjoner av IKT- områder i staten, og sammenholde dette med Heeks ITPOSMO-modell (Heeks 2006). Ved å sammenholde disse forklaringene med ITPOSMO-modellen, ønsker vi å undersøke om det er perspektiver som Riksrevisjonen med fordel bør vektlegge i større grad i framtidige forvaltningsrevisjoner.

Riksrevisjonen er Stortingets viktigste eksterne kontrollorgan og skal gjennom revisjon, kontroll og veiledning bidra til at fellesskapets midler og verdier blir brukt og forvaltet i tråd med det Stortinget har bestemt.
 * Riksrevisjonens rolle og forvaltningsrevisjoner**

En viktig metode i Riksrevisjonens kontroll er såkalte forvaltningsrevisjoner. Forvaltningsrevisjoner er systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger sett i forholdt til Stortingets vedtak og forutsetninger. Målet med forvaltningsrevisjonen er å etterprøve hvordan offentlige tiltak er satt i verk, og å se på hvilke virkninger tiltakene har hatt. Forvaltningsrevisjon skal på denne måten bidra til en bedre og mer effektiv forvaltning. Resultatene av forvaltningsrevisjonen rapporteres i Dokument 3-serien som sendes til Stortinget. En rekke forvaltningsrevisjoner har tatt for seg ulike IKT-prosjekter med utgangspunkt i nasjonale målsetninger og føringer. Riksrevisjonen berører også IKT i forbindelse med regnskapsrevisjoner og selskapskontroll, som er to andre undersøkelsesmetoder som Riksrevisjonen bruker i sin kontroll med forvaltningen.

Første gang regjeringens ambisjoner på IKT-området blir presentert samlet er i Stortingsmelding 17 (2006-2007), Eit informasjonssamfunn for alle. Tidligere har en bl.a. utarbeidet eNorge-planer, den første kom i 2000. Den siste planen har to overordnede mål for offentlig sektor: å gjøre borgernes møte med det offentlige enklere, og å frigjøre ressurser for å styrke velferdstilbudet.
 * Nasjonale målsettinger på IKT-området**

Dette blir fulgt opp i Stortingsmelding 17. I kap. 1 ”Målsetjingar og samandrag” blir det trukket frem to hovedmålsettinger: - "Brukaren skal møte ein open, tilgjengeleg og samanhengande offentleg sektor som tilbyr heilskaplege og fullstendige digitale tenester gjennom gode elektroniske sjølbeteningsløysingar" - Effektivisere og frigjere ressursar ved bruk av IKT, for dermed å kunne styrkje det offentlege velferdstilbodet samtidig som administrasjonen blir redusert.”Effektivisere og frigjere ressursar ved bruk av IKT, for dermed å kunne styrkje det offentlege velferdstilbodet samtidig som administrasjonen blir redusert.”

I kap. 7 ”Ei døgnopen forvaltning – elektronisk samhandling i og med offentleg sektor” sies det at en skal basere seg på bl.a. disse prinsippene (s. 105): - elektroniske selvbetjeningsløsninger til innbyggere og næringsliv - av felles IKT-komponenter for offentlig sektor - etablering av felles arkitekturprinsipp for offentlig sektor

I etterkant traff regjeringen beslutninger knyttet til felles arkitekturprinsipper, IKT-samordning i budsjettprosessen, felleskomponenter og etablering av en digital veileder for IKT-prosjekt, kalt Prosjektveiviseren. Beslutningene ble kommunisert i St.meld. nr. 19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap. Denne stortingsmeldingen omhandler i utgangspunktet tradisjonell forvaltningspolitikk, men den inkluderer også en ny måte å se forvaltningspolitikk på, nemlig at den ser forvaltningspolitikk og IKT-politikk i sammenheng. Her kommer også krav til bedre samhandling mellom sektorer tydeligere inn. Sentrale mål er bl.a.:

- informasjonsteknologien skal legge til rette for mer effektiv saksbehandling og bedre samhandling og informasjonsutveksling forvaltninga skal stille opp med integrerte løsninger, uavhengig av hvordan forvaltninga er organisert. - forvaltninga skal så langt som mulig bruke elektroniske kanaler i samhandlinga med innbyggerne og næringslivet - statlige virksomheter skal utnytte felleskomponenter og samarbeide i valg av tekniske løsninger og elektronisk infrastrukt

Statens kommunikasjonspolitikk, som ble vedtatt i 2009, følger opp målsettingen om at elektroniske kanaler skal være førstevalget i kommunikasjonen mellom staten og innbyggere/næringsliv. I Prop. 1 S (2010-11) lanserer Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) satsingen ”Digitalt førstevalg”. Regjeringens målsetting er at flere tjenester kun tilbys digitalt (men med åpning for manuelt tilbud i særskilte tilfeller).

Richard Heeks framsetter påstanden om at de fleste IKT-prosjekter i det offentlige feiler på grunn av dårlig implementering og styring (2006). Grunnen til at en ofte mislykkes er ifølge Heeks at det ikke tas tilstrekkelig hensyn til at IKT-prosjekter handler om mer enn bare innfasing av et nytt IT-system og teknologi. IKT står for informasjons- og kommunikasjonsteknologi, og ifølge Heeks består slike IKT-systemer av både en teknologisk og en menneskelig dimensjon. De er altså "sosio-teknologiske", "myke" og "harde", og ifølge Heeks er det ofte den menneskelig og sosiologiske (myke) dimensjonen som blir undervurdert når nye IKT-systemer skal planlegges, implementeres, brukes og følges opp i organisasjoner.
 * Heeks ITPOSMO-modell og sentrale betraktninger i forhold til hva som må til for at IKT-prosjekter i det offentlige kan lykkes (2006)**

I forbindelse med omstillinger i staten ved bruk av IKT er det ifølge Heeks også viktig at det gjøres gode analyser på hvordan de nye systemene påvirker og vil påvirke interessentene som blir berørt av de nye systemene. Vil for eksempel alle relevante interessenter se nytten og faktisk bruke de nye systemene? I hvilken grad og evt. hvordan vil arbeidsprosessene til de ansatte endre seg ved bruk av nye IKT-systemer? Disse menneskelig og sosiologiske dimensjonen er avgjørende for om nytten og gevinstene ved de nye IKT-systemene realiseres. Det er derfor viktig at tilnærmingen til slike systemer og utviklingen av disse også er sosioteknologisk. Heeks argumenterer for en ”hybrid modell”. En må benytte kunnskap både om teknologi, informasjon/data, mennesker, organisasjoner, ledelse og prosesser.

Han hevder også at det er viktig å vurdere i hvilken grad implementeringen av IKT-systemer skal ha en sentralisert og/eller desentralisert tilnærming. En toppstyrt løsning har svakheter som for eksempel manglende forankring hos interessentene, uheldige kompromissløsninger fordi alle skal inn i samme ”lest”, lite fleksibilitet og økt sårbarhet pga at alle ressurser er samlet ett sted. En desentralisert løsning har svakheter når det gjelder deling av data, deling av personell/kompetanse og duplisering av data. Heeks mener at innføring av et nytt IKT-system bør ha elementer av begge deler, fordi en slik hybrid tilnærming vil dra fordeler fra begge tilnærmingsmåtene ved å ivareta påtrykk fra sentralt hold kombinert med ”pådrag” fra lokalt hold.

Når det gjelder gjennomføringen av IKT-prosjekter sier Heeks at det er viktig å sette de inn i en samlet IKT- strategi, i en portefølje, for slik å få en fullstendig oversiktig over for eksempel avhengigheter mellom flere viktige enkeltprosjekter. Det kan gjelde innenfor både de enkelte departementene og virksomhetene eller på tvers – aller helst både horisontalt og vertikalt i det offentlige. Hovedspørsmålene er i følge Heeks: Hvor er vi nå? Hvor ønsker vi oss? Hvordan kommer vi dit? Gapet mellom nå - situasjon og ønsket framtidig situasjon (målet) er det IKT-prosjekter skal fylle.

Heeks lanserer ITPOSMO-modellen for å forklare sammenhengene mellom de forskjellige elementene i et IKT-system (eGovernment-system,) og mener det er nyttig å bruke denne som en sjekkliste i arbeidet med innføringer av nye og oppfølging av eksiserende IKT-prosjekter i forvaltningen. Dette for i større grad å være bevisst hvilke elementer som må være håndtert eller på plass – for slik å øke sannsynligheten for at IKT-prosjekter lykkes. ITPOSMO står for: I = information (i de digitale systemene og hos de tilsatte) T = technology (i hovedsak den teknologiske biten av IKT) P = processes (aktivitetene hos de involverte) O = objectives and values (formelle mål og kulturen i organisasjonen) S = staffings and skills (personale og kompetanse) M = mangement systems ans structures (styringssystemer og strukturer/organisasjon) O = other resources (i hovedsak tid og penger)

Det sentrale blir da å sørge for at alle disse elementene er hensyntatt i prosjektarbeidet. I en del tilfelle vil det være viktig å beskrive systemet også i forhold til en åttende dimensjon: omgivelsene eller verden på utsiden, f. eks. politiske, økonomiske og juridiske forhold, samt sosiokulturelle dimensjoner og andre faktorer som påvirker interessentene i et offentlig IKT-prosjekt.

Heeks lanserer videre CIPSODA-sjekklisten for å forstå IKT-systemer som en prosess, og han argumenterer for at det er viktig med kommunikasjonen mellom disse ulike fasene: C = capture (datafangst/informasjonsinnhenting) I = input (informasjon/data sendes inn i systemet) P = process (bearbeiding av informasjon/data) S = store (lagring av informasjon/data) O = output (utsending av den behandlede informasjon/data) D = decision (valg, beslutning) A = action (handling, gjennomføring av beslutning)

Heeks ITPOSMO-modell danner hovedbakgrunnen for våre vurderinger i de påfølgende kapitler, men vi drøfter også funnene i lys av annen faglitteratur og aktuelle kilder der det er relevant.

Vi har tatt for oss åtte rapporter der Riksrevisjonen i ulik grad har undersøkt ulike områder innenfor IKT i staten, se oversikt nedenfor. Vi har avgrenset gjennomgangen av forvaltningsrevisjonene til Dok. 3-teksten, som er den delen av dokumentet som oppsummerer undersøkelsen og inneholder Riksrevisjonens endelige funn, bemerkninger og uttalelser (heretter kalt konklusjoner). Rapportvedleggene i dokumentet er derfor i liten grad gjennomgått. Konklusjonene i rapportene mener vi kan gi en beskrivelse av eller en indikasjon på hvilke perspektiver Riksrevisjonen har i forvaltningsrevisjoner som dreier seg om IKT. Ved å kartlegge dette, kan vi også si noe om hvilke perspektiver Riksrevisjonen ikke berører når det gjelder IKT, men som Riksrevisjonen kanskje bør ha mer oppmerksomhet på i framtidige forvaltningsrevisjoner. Tabell 1 Oversikt over de åtte utvalgte rapportene For å sortere de forskjellige konklusjonene / perspektivene i rapportene har vi anvendt Heeks ITPOSMO-modell. For hver rapport har vi beskrevet hovedfunnene og antydet hvilke elementer i Heeks ITPOMSO-modell disse omhandler. Dette er illustrert ved hjelp av en matrise (en matrise per rapport).
 * 2. Metode og gjennomføring **
 * **De åtte rapportene:** ||
 * 1. Dok. nr. 3:7 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse om IKT i sykehus og elektronisk samhandling i helsetjenesten (HOD) ||
 * 2. Dok. nr. 3:12 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse av elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i offentlig sektor (FAD) ||
 * 3. Dok. nr. 3:3 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse av Forsvarets forutsetninger for deltakelse i operasjoner i utlandet (FD) ||
 * 4. Dok. nr. 3:3 (2006-2007) Riksrevisjonens undersøkelse om brukerretting av offentlige tjenester (FAD) ||
 * 5. Dok. nr. 3:2 (2005-2006) Riksrevisjonens undersøkelse om realisering av nytteeffekter fra IT-prosjekter i trygdeetaten (AID) ||
 * 6. Dok. nr. 3:4 (2005-2006) Riksrevisjonens undersøkelse om myndighetenes arbeid med å sikre IT-infrastruktur ||
 * 7. Dok. nr. 3:5 (2004-2005) Riksrevisjonens undersøkelse av statens satsing på elektroniske innkjøp (MD) ||
 * 8. Dok. nr. 3:15 (2004-2005) Riksrevisjonens undersøkelse av effektiviteten i straffesakskjeden (JPD) ||

Prosjektgruppen har også forsøkt å gradere forklaringskraften til de forskjellige konklusjonene og slik vise hvilke av dimensjonene som i Heeks ITPOSMO-modell som har størst forklaringskraft når det gjelder hvorfor IKT-prosjektene har "mislyktes" eller ikke når de målene som er satt på IKT-området. Styrken i forklaringene graderes slik: 0 = ikke/lite omhandlet X = ikke særlig aktuell XX = forklarer noe XXX = forklarer en hel del

Riksrevisjonens forvaltningsrevisjonsrapporter er avgrenset og spisset etter en risiko- og vesentlighetsvurdering. Det som undersøkes i rapportene er derfor et utvalg //per se//, og vår gjennomgang av de åtte utvalgte rapportene i lys av Heeks dimensjoner i ITPOSMO-modellen gir derfor ikke et totalt og helhetlig bilde av hvilke dimensjoner Riksrevisjonen vektlegger. Det kan være at flere dimensjoner har vært en del av undersøkelsen i en tidligere fase, men at det i rapporten kun er trukket ut et utvalg av de viktigste forklaringene. Prosjektgruppen mener likevel at en gjennomgang av rapportene kan indikere hvilke dimensjoner i Heeks modell som etter Riksrevisjonens vurdering forklarerer hvorfor IT-prosjekter i staten ikke lykkes.

Gjennomgangen av de åtte rapportene viser at dimensjonene i Heeks ITPOSMO-modell, etter vår vurdering, i ulik grad gjør seg gjeldende som forklaringer til at IKT-prosjekter mislykkes og/eller ikke når målene, se tabell 2. Det er kun i undersøkelsen om realisering av nytteeffekter fra IT-prosjekter i trygdeetaten at alle dimensjonene gir forklaringskraft, mens seks av de syv dimensjonene gjør seg gjeldende i undersøkelsen om elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i offentlig sektor. Det er bare P-dimensjonen som ikke har forklaringskraft i sistnevnte rapport. I de øvrige rapportene er det større variasjoner i hvor stor forklaringskraft de forskjellige dimensjonene har. Tabell 3 viser at M-dimensjonen som er ledelse, styringssystemer og strukturer / organisasjon, oftest er vurdert av prosjektgruppen som den dimensjonen med sterkest forklaringskraft i rapportene.
 * 3. Funn i Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner **

Tabell 2 Oversikt over hvilke dimensjoner i ITPOSMO-modellen som blir berørt, per forvaltningsrevisjonsrapport
 * **Rapport** || **ITPOSMO-dimensjon** ||
 * 1. Dok. nr. 3:7 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse om IKT i sykehus og elektronisk samhandling i helsetjenesten (HOD) || T O S M O ||
 * 2. Dok. nr. 3:12 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse av elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i offentlig sektor (FAD) || I T O S M O ||
 * 3. Dok. nr. 3:3 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse av Forsvarets forutsetninger for deltakelse i operasjoner i utlandet (FD) || S M O ||
 * 4. Dok. nr. 3:3 (2006-2007) Riksrevisjonens undersøkelse om brukerretting av offentlige tjenester (FAD) || P O M ||
 * 5. Dok. nr. 3:2 (2005-2006) Riksrevisjonens undersøkelse om realisering av nytteeffekter fra IT-prosjekter i trygdeetaten (AID) || I T P O S M O ||
 * 6. Dok. nr. 3:4 (2005-2006) Riksrevisjonens undersøkelse om myndighetenes arbeid med å sikre IT-infrastruktur || S M O ||
 * 7. Dok. nr. 3:5 (2004-2005) Riksrevisjonens undersøkelse av statens satsing på elektroniske innkjøp (MD) || O (S) M O ||
 * 8. Dok. nr. 3:15 (2004-2005) Riksrevisjonens undersøkelse av effektiviteten i straffesakskjeden (JPD) || I T M ||

Nedenfor har vi summert hvor mange kryss de ulike dimensjonene har fått i vår gjennomgang av rapportene:

Tabell 3 Oversikt over den totale forklaringsstyrken til de ulike dimensjonene i forvaltningsrevisjonsrapportene Følgende tabeller viser hvilke dimensjoner som i større og mindre grad har vært viktige forklaringer for manglende eller mangelfull måloppnåelse i de åtte rapportene. Det er en matrise per rapport.
 * ** ITPOSMO-dimensjoner ** || ** 0 ** || ** x ** || ** xx ** || ** xxx ** ||
 * I = informasjon || 5 || 1 || 1 || 1 ||
 * T = teknologi || 4 || 2 || 1 || 1 ||
 * P = prosess || 6 || 0 || 2 || 0 ||
 * O = mål og verdier/kultur || 3 || 3 || 1 || 1 ||
 * S = personell og kompetanse || 2 || 2 || 4 || 0 ||
 * M = ledelse og struktur || 0 || 0 || 1 || 7 ||
 * O = andre forhold (tid/penger) || 3 || 2 || 2 || 1 ||

Tabell 4 Dok. nr. 3:7 (2007-2008) IKT i sykehus og elektronisk samhandling i helsetjenesten
 * **ITPOSMO - dimensjoner** || **Konklusjoner i rapportene** || **Styrke** ||
 * I – informasjon || Mangel på informasjon i systemene (tjenester i helsenettet) er anført som en forklaring på at EPJ ikke blir mer brukt i kommunene. || 0 ||
 * T - teknologi || Det er dels pekt på mangler ved teknologien i systemene (mangel på standardisering og funksjonalitet i EPJ) som en årsak til manglende bruk. || X ||
 * P - prosess ||  || 0 ||
 * O – mål og verdier/kultur || Det er ikke undersøkt om f. eks. foretaksledere og leger kan ha ulike verdier/kultur, men klare forskjeller i synspunkt på prosjektenes effekter indikerer det. Det har skjedd få endringer i arbeidsmåter og organisering i foretakene. || X ||
 * S – personale og kompetanse || Det er pekt på manglende kompetanse i foretak og kommuner, og for dårlig/lite systematisk opplæring av brukere (især legene). || XX ||
 * M – leiing og struktur || Det er lagt stor vekt på manglende styring og kravstilling i gjennomføring av prosjektene, både fra departementet og de regionale foretakene. Det er mangler ved styringen både fra departement og regionale helseforetak. Sosial- og helsedirektoratet har fått en viktig koordinerende rolle, men har ingen styringslinje til foretakene. Virkemidlene er for svake til å få til samhandling som ønsket. Det pekes på manglende gevinstrealiseringsplanerog dokumentasjon. || XXX ||
 * O – andre forhold (tid/penger) || Manglende finansiering av tverrgående prosjekt/mekanismer for slik finansiering er nevnt. || X ||
 * Vurdering i forhold til CIPSODA || Det er åpenbart at dataene som blir puttet inn i EPJ (input) er avgjørende for bruken av det. Legges ikke de nødvendige journaldata fortløpende inn, reduseres nytten for andre som skal behandle pasienten. Behandlingen av dataene (f. eks. mangel på strukturering) påvirker også nytten (output).Jf CIPSODA-modellen ||  ||

Tabell 5 Dok. nr. 3:12 (2007-2008) elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i offentleg sektor
 * **ITPOSMO - dimensjoner** || **Konklusjoner i rapportene** || **Styrke** ||
 * I – informasjon || Informasjon knyttet til datadefinisjoner mangler, noe som er nødv. grunnlag for informasjonsutveksling/deling av data. || X ||
 * T - teknologi || Manglende fellesløsninger knyttet til sikkerhet, ikt-infrastruktur og standardisering || XX ||
 * P - prosess || Hvordan prosessen har forløpt fra overordna mål er satt til formidling til fagdepartement og (manglende) konkretisering gjennom tildelingsbrev og gjennomføring av tiltak er lite omtalt. || 0 ||
 * O – mål og verdier/kultur || Det er stor forskjell i svarene mellom departementer og virksomheter om hva som hindrer måloppnåing, noe som m.a. knyttes til ulike nærhet til utfordringene. Dette kan også ha med ulike verdier/kultur å gjøre. || X ||
 * S – personale og kompetanse || En tredjedel av virksomhetene (121) mener de ikke har rett kompetanse til å løse utfordringene på de aktuelle områder. || XX ||
 * M – leiing og struktur || FAD har en koordinerende rolle, men ingen beslutningsmyndighet over for fagdepartementer. Virkemidlene er planer/strategier, rådgivende fora og veiledning. Dette blir vurdert som for svakt til å oppnå gjeldende mål på området. Fagdepartementene er mangelfulle når det gjelder oppfølging av planene, det er få konkrete krav og tiltak i tildelingsbrev til virksomhetene. Kun halvparten av virksomhetene har en IKT-strategi. Fagdepartementene synes også å mangel oversikt over hva som er situajsonen, og hvilke behov som eksisterer. Verken FAD eller fagdepartementene oppleves som aktive pådrivere i arbeidet med tjenesteutvikling og samordning. Det blir også pekt på at utvikling av nye tjenester ofte krever samarbeid om løsninger, omstilling og organisatoriske tilpasninger som kan være vanskelige. || XXX ||
 * O – andre forhold (tid/penger) || Manglende finansiering av tverrgående tiltak blir vurdert som et hinder. IKT-tiltak får relativt liten plass i statsbudsjett og tildelingsbrev. Virksomhetene målt mer på etatsspesifikke tjenester, og samordning blir nedprioritert. || XX ||
 * Kommentarer |||| 2/3 av de tiltak og mål som var satt i eNorge-panene og Strategi for IKT i off. sektor 2003-05 med frist utgang 2006, var ikke gjennomført eller under arbeid ved fristens utløp. ||

Tabell 6 Dok. nr. 3:3 (2007-2008) Forsvarets forutsetninger for deltakelse i operasjoner i utlandet
 * **ITPOSMO - dimensjoner** || **Konklusjoner i rapporten** || **Styrke** ||
 * I – informasjon ||  || 0 ||
 * T - teknologi ||  || 0 ||
 * P - prosess ||  || 0 ||
 * O – mål og verdier/kultur ||  || 0 ||
 * S – personale og kompetanse || Felleskapasiteter er ressurser som er felles for alle forsvarsgrenene og som legger forholdene til rette for Forsvarets helhetlige aktivitet. Felleskapasitetene er organisert under Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og Fellesstaben. I rapporten trekkes det fram at felleskapasiteter innen både Fellesstaben og FLO er spesielt presset og at Forsvaret er avhengig av det samme nøkkelpersonellet for å kunne delta i alle operasjoner i utlandet. Det gjelder blant annet sambands – og IKT-personell. || XX ||
 * M – leiing og struktur || Ett av funnene i rapporten er også at krav til styrkeproduksjon og deltakelse fra FLO / IKT ikke framgår av iverksettingsbrevet eller andre sentrale styringsdokumenter, men kun er indirekte regulert gjennom samhandlingsavtaler mellom FLO og styrkeprodusentene eller gjennom ordre fra Fellesoperativt hovedkvarter for den enkelte operasjon. Ifølge rapporten er mangelen på eksplisitte krav til FLO/IKT i sentrale styringsdokumenter en av grunnene til den ineffektive utnyttelsen av IKT-ressurser – som er en nøkkelfunksjon i operasjoner i utlandt. || XXX ||
 * O – andre forhold (tid/penger) || I rapporten vises det til at Forsvarssjefen (i årsrapporten) uttaler at det ikke er mulig å produsere personellet som etterspørres innen fristene for etablering av ny struktur i langtidsperioden 2005-2008. || X ||

Tabell 7 Dok. nr. 3:3 (2006-2007) Brukerretting av offentlige tjenester
 * **ITPOSMO - dimensjoner** || **Konklusjoner i rapporten** || **Styrke** ||
 * I – informasjon || Brukerretting har vært et sentralt mål i forvaltningspolitikken siden 1990-tallet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) utarbeidet handlingsplaner for fornying av off. sektor hvor dette har inngått som en sentral del. Det skulle derfor være godt formidlet til fagdepartementene. || 0 ||
 * T - teknologi ||  || 0 ||
 * P - prosess || Det pekes på mangelfull innhenting av opplysninger om hva etatene har gjort for å brukerrette sine tjenester, og FAD får dermed lite grunnlag for å bidra med erfaringsutveksling og veiledning. || XX ||
 * O – mål og verdier/kultur || Det nevnes ikke noe om at ulike etater/saksbehandlere kan ha ulike holdninger til brukerretting og det å sette brukeren i sentrum. Derimot framkommer det at brukerne (innbyggerne) legger svært stor vekt på de ansattes serviceinnstilling, og at dette har stor betydning for deres totale tilfredshet med tjenestetilbudet. || X ||
 * S – personale og kompetanse || Det framkommer ikke om de ansattes kunnskaper er en hindring for å nå målene, eller om det er behov for opplæring. || 0 ||
 * M – leiing og struktur || Fagdepartementene har i liten grad utformet konkrete mål- og resultatkrav om brukerretting i sine tildelingsbrev til underliggende etater, men noen er klart bedre enn andre. Det blir derfor også mangelfull rapportering tilbake. Det synes som en utfordring å la brukerretting inngå som en del av det etablerte mål- og resultastyringssystemet. FAD har i liten grad fungert som pådriver overfor resten av forvaltningen. De har rettet oppmerksomheten mer mot enkelte tverrgående prosjekt, som for eksempel tjenesteportalen Minside.no, servicekontor og serviceerklæringer. || XXX ||
 * O – andre forhold (tid/penger) ||  || 0 ||
 * Vurdering i forhold til CIPSODA || Datafangst er særlig viktig på dette området, dvs jevnlige brukerundersøkelser av god kvalitet som grunnlag for tiltak. 78% av de statlige virsomhetene (118 totalt) hadde utført brukerundersøkelser, men under halvparten innhentet informasjon om brukernes behov (de målte i stor grad tilfredshet med eksisterende forhold), og dermed grunnlag for betre tilrettelegging av tjenestene/nye tjenester. Når dataene som legges inn i systemet er ufullstendige, blir også resultatene som kommer ut mindre egnet for beslutninger og konkrete tiltak. ||  ||
 * Kommentarer |||| Brukerretting innebærer noe langt mer enn innføring av IKT-system. Men både departementer og etater fremholder at IKT- og forenklingstiltak har klart høyeste prioritet i arbeidet med brukerretting. De undersøkte etatene har i stor grad brukt internett til å formidle generell informasjon til brukerne. Informasjon på internett og sentraliserte telefontjenester imøtekommer ifølge brukerundersøkelser ikke godt nok brukernes behov for konkret informasjon og veiledning knyttet til egne saker. Mange ønsker kontakt med saksbehandler. Teknologien løser altså ikke alene brukerretting av tjenestene. FAD har heller ikke tatt initiativ til at det planlagte systemet for resultatoppfølging av statlige etater, StatRes, systematisk skal bruke opplysninger fra brukerundersøkelser. Sluttbrukernes behov er undervurdert. De har sammensatte og konkrete behov som krever mer målrettede tiltak for ulike grupper. ||

Tabell 8 Dok. nr. 3:2 (2005-2006) Realisering av nytteeffekter fra IT-prosjekter i trygdeetaten I samtlige IT-prosjekter var det i IT-strategiene og handlingsplanene inneholdt vesentlig høyere kvantitative og kvalitative nytteanslag enn det som var rimelig å forvente. Strategiene og planene var derfor i liten grad et realistisk beslutningsgrunnlag ved valg av IT-løsningene. I flere av strategiene var flere år gamle beregninger tatt i bruk for å beskrive forventet nytteeffekt. Effektiviseringsgevinstene ble derfor urealistiske. Rapporten konkluderte med at trygdeetaten bør legge større vekt på å utarbeide realistiske og oppdaterte gevinstestimater før nye IT-prosjekter settes i gang. || XX || I samtlige IT-prosjekter var det i IT-strategiene og handlingsplanene inneholdt vesentlig høyere kvantitative og kvalitative nytteanslag enn det som var rimelig å forvente. Strategiene og planene var derfor i liten grad et realistisk beslutningsgrunnlag ved valg av IT-løsningene. I flere av strategiene var flere år gamle beregninger tatt i bruk for å beskrive forventet nytteeffekt. Effektiviseringsgevinstene ble derfor urealistiske. Rapporten konkluderte med at trygdeetaten bør legge større vekt på å utarbeide realistiske og oppdaterte gevinstestimater før nye IT-prosjekter settes i gang. || XXX ||
 * **ITPOSMO - dimensjoner** || **Konklusjoner i rapporten** || **Styrke** ||
 * I – informasjon || Det framheves i rapporten at god kommunikasjon og tett oppfølging er viktige forutsetninger for at de nye IT-løsningene i undersøkelsen skal kunne bidra til mer effektiv ressursbruk og bedre oppgaveløsning. || XX ||
 * T - teknologi || Berøres indirekte siden det dreier seg om innføring av IT-systemer || X ||
 * P - prosess || Rapporten viser at oppfølgingen i større grad burde vært knyttet til rutiner og oppgaver, og Rikstrygdeverket burde i større grad legge til rette for at IT-systemer blir innført og tas i bruk som forutsatt. Dette ville bedre sikret at IT-systemene ble brukt på en likeartet måte. Arbeidsprosessene for å innføre nye IT-systemer tok også mye lengre tid enn antatt på grunn av manglende kompetanse i organisasjonen (se også "S – personale og kompetanse"). Videre poengteres det at nytteeffektene av moderniseringsbehov, som ett av IT-prosjektene i undersøkelsen er, i stor grad er knyttet til endringer av arbeidsprosessene i "ytre etat". Det vil si at saksbehandlerne må læres opp og motiveres til å endre sine arbeidsrutiner – og det innebærer blant annet at de faktisk tar i bruk de nye IT-systemene som er innført. Hvis ikke det skjer, vil heller ikke nytteeffekten materialiseres. || XX ||
 * O – mål og verdier/kultur || Når det gjaldt innføringen av det nye systemet "elektronisk innsending av sykemeldingsattest og legeerklæring" viser rapporten at kun to prosent av legene (en av flere viktige interessenter i prosjektet) som brukte systemet etter at det var ferdig utviklet og i bruk. Dette var allerede en kjent risiko, men den hadde ikke blitt håndtert på en tilstrekkelig måte. Legene ønsket økonomisk kompensasjon for kostnadene de hadde for å koble seg opp til helsenettet (den tekniske infrastrukturen og elektroniske motorveien for å sende attestene og erklæringene).
 * S – personale og kompetanse || Rapporten viser også at det i ett av de fire IT-prosjektene som ble gjennomgått, var det ikke samsvar mellom det faktiske kompetansenivået i organisasjonen og de forutsetningene om kompetanse som ble lagt til grunn i strategien og handlingsplanene for gjennomføringen av prosjektet. De ansatte hadde ønsket mer veiledning og oppfølging i forbindelse med innføringen av IT-systemet. || XX ||
 * M – leiing og struktur || I rapporten antydes det at Rikstrygdeverket ikke har gjennomført gode nok risikovurderinger i forbindelse med planleggingen og implementeringen av de nye IT-systemene. Det er også slik at departementet ikke har systemer for å følge opp resultater og slik evaluere og redusere risikoen for at IT-prosjektene mislykkes. Departementet opererer for eksempel ikke med egne resultatkrav for IT-prosjektene, og det er heller ikke stilt noe krav om å rapportere eller dokumentere i hvilken grad IT-prosjektene har bidratt til resultatforbedring eller kvalitetsheving (måloppnåelse).
 * O – andre forhold (tid/penger) || Arbeidsprosessene for å innføre nye IT-systemer tok mye lengre tid enn antatt. || X ||

Tabell 9 Dok. nr. 3:4 (2005-2006) Myndighetenes arbeid med å sikre IT-infrastruktur - Manglende avklaringer av ansvarsforhold (særlig på departementsnivå) - Manglende deltakelse fra departementene i gjennomføring av felles strategier - Det foreligger ikke godt planlagte, samordnet og effektive handlingsprogrammer - MOD har en krevende samordningsoppgave, men få virkemidler og ressurser - Manglende samordning av regleverk. || XXX ||
 * **ITPOSMO - dimensjoner** || **Konklusjoner i rapporten** || **Styrke** ||
 * I – informasjon ||  || 0 ||
 * T - teknologi ||  || 0 ||
 * P - prosess ||  || 0 ||
 * O – mål og verdier/kultur ||  || 0 ||
 * S – personale og kompetanse || Sikkerhetskultur er omtalt i rapporten. || X ||
 * M – leiing og struktur || Rapporten trekker frem følgende årsaker til manglende fremdrift i informasjonssikkerhetsarbeidet:
 * O – andre forhold (tid/penger) || Utfordrende å finansiere tverrsektoriell IT-tiltak, jf. også virksomhetenes motivasjon og nyttevurdering (O – mål og verdier) || XX ||
 * Kommentar |||| Rapporten undersøker myndighetenes arbeid med å sikre IT-infrastruktur og retter seg mot både det tverrsektorielle og sektorvise arbeidet med informasjonssikkerhet og beredskap. Informasjonssikkerhetsarbeidet er rettet mot alle offentlige informasjonssystemer og næringslivet. Det er diskutabelt hvorvidt dette arbeidet kan sies å være et eGovernment-system i Heeks' forstand og dermed også et spørsmål hvor velegnet ITPOSMO-dimensjonene er til å belyse dette. Det er også et spørsmål om disse momentene egentlig tilsvarer Heeks' åttende dimensjon (O - Outside world). ||

Tabell 10 Dok. nr. 3:5 (2004-2005) Statens satsing på elektroniske innkjøp Rapportens revisjonskriterier dekker organisasjons- og kompetanseutvikling. I faktadelen i rapporten kan det imidlertid virke som om disse dimensjonene ikke er undersøkt i særlig grad og de er ikke reflektert i funnene. ||
 * **ITPOSMO - dimensjoner** || **Konklusjoner i rapporten** || **Styrke** ||
 * I – informasjon ||  || 0 ||
 * T - teknologi ||  || 0 ||
 * P - prosess ||  || 0 ||
 * O – mål og verdier/kultur || Lite hensiktsmessig forretningsmodell og manglende insentiver: "En grunnleggende forutsetning for at elektroniske markedsplasser skal lykkes, er at både kjøpere og selgere har interesse av å bruke Markedsplassen, og på denne måten bidrar til et høyt transaksjonsvolum. […] Undersøkelsen viser at de kommersielle betingelsene (forretningsmodellen) for bruk av Markedsplassen oppleves som ugunstige av mange leverandører og potensielle leverandører. Et mindretall av dem som har valgt oppkopling, gjorde det ut fra antakelser om økt nytte." || XXX ||
 * S – personale og kompetanse || Nevnt i revisjonskriteriene. || X ||
 * M – leiing og struktur || Mangelfull forankring: Styringsgruppen har fungert mer som en referansegruppe med deltakelse på lavt nivå enn som en pådriver i arbeidet med ehandel. "Det kan være grunn til å stille spørsmål ved om det er en tilstrekkelig forankring av denne type utviklingsarbeid. […] Det synes også i noen grad å være uheldig at AAD ikke har sett det som hensiktsmessig at departementene aktivt tar i bruk e-handelsløsninger. (s. 27) I tillegg vektlegger rapporten manglende prioritering og samordning av rammeavtaler. || XX ||
 * O – andre forhold (tid/penger) || "Riksrevisjonens undersøkelse av tilsvarende programmer i andre land med tilsvarende størrelse viser at Ehandelsprogrammet i Norge har færre ressurser tilgjengelig, både økonomiske og personellmessige, enn disse. Det er rimelig å anta at programmets begrensede ressurser kan ha lagt føringer for evnen til å gjennomføre nødvendige tiltak som ville gitt større mulighet for måloppnåelse." (s. 27) || XXX ||
 * Kommentar |||| I sitt tilsvar til rapporten poengterer departementet at Riksrevisjonen i for stor grad legger kvantitative mål til grunn i sine vurderinger, og at det ville vært hensiktsmessig med en bredere tilnærming til virkemiddelbruken, herunder tiltak som regler og prosedyrer, felles grensesnitt og organisasjonsutvikling og kompetanse- og informasjonsspredning. "Gevinstrealisering ved bruk av elektronisk handel er etter departementets vurdering avhengig av den enkelte virksomhets omstillingsvilje og omstillingsevne. I tillegg er vilje til endring i virksomheten generelt og på ledelsesnivå spesielt en viktig forutsetning." Disse momentene tilsvarer andre S- og M-dimensjoner enn Riksrevisjonen vektlegger. Det er interessant å merke seg at departementet etterlyser 'mykere' faktorer (Heeks s. 8 og 9) når det gjelder å forklare svakheter ved ehandelsprogrammet.

Tabell 11 Dok. nr. 3:15 (2004-2005) Effektiviteten i straffesakskjeden
 * **ITPOSMO - dimensjoner** || **Konklusjoner i rapportene** || **Styrke** ||
 * I – informasjon || Statistikk mangler eller er mangelfull for sju av ti undersøkte sakstyper || XXX ||
 * T - teknologi || Deler av etatenes IT-systemer er for gamle og må skiftes ut. || XXX ||
 * P - prosess ||  || 0 ||
 * O – mål og verdier/kultur ||  || 0 ||
 * S – personale og kompetanse ||  || 0 ||
 * M – leiing og struktur || Undersøkelsen avdekte et behov for oppgradering, utvikling og samordning av IT-systemene i straffesakskjeden. Det blir vist til en tidligere Dok. 3-sak hvor IT-enhetene i justissektoren mente at det hadde vært manglende koordinering, uklare signaler og mangelfull overordnet styring fra departementet. || XXX ||
 * O – andre forhold (tid/penger) ||  || 0 ||
 * Vurdering i forhold til CISODA || Dårlig datakvalitet tilsier at også et prosessperspektiv som CIPSODA vil kunne gi innsikter når det gjelder svakhetene i justissektorens IT-systemer. ||  ||
 * Kommentar || Rapporten undersøker effektiviteten i straffesakskjeden, og IT-systemene fremheves som en viktig delforklaring på manglende måloppnåelse mht. saksbehandlingstider. Rapporten inneholder lite informasjon om hva de teknologiske og data- og styringsmessige manglene består i. Styrkegraderingen er derfor her kun en indikasjon på forklaringskraft ift. manglende effektivitet i straffesakskjeden og ikke IT-systemene som sådan. ||  ||

Tabell 12 viser en oppsummering av hvilke dimensjoner som synes å ha størst forklaringskraft i Riksrevisjonen sine rapporter, der kolonnen lengst til høyre viser i hvor mange rapporter den aktuelle dimensjon er vurdert å forklare noe/forklare en hel del (hhv to og tre kryss).
 * 4. Drøfting av funnene i lys av Heeks og andre relevante kilder **

Tabell 12 Oversikt over hvilken dimensjon som har størst forklaringskraft i de åtte rapportene, målt ved å telle antall " xx" og "xxx"
 * **ITPOSMO-dimensjoner** || 0 || **x** || **xx** || **xxx** || **Sum" xx" "og xxx"** ||
 * I = informasjon || 5 || 1 || 1 || 1 || ** 2 ** ||
 * T = teknologi || 4 || 2 || 1 || 1 || ** 2 ** ||
 * P = prosess || 6 || 0 || 2 || 0 || ** 2 ** ||
 * O = mål og verdier/kultur || 3 || 3 || 1 || 1 || ** 2 ** ||
 * S = personell og kompetanse || 2 || 2 || 4 || 0 || ** 4 ** ||
 * M = ledelse og struktur || 0 || 0 || 1 || 7 || ** 8 ** ||
 * O = andre forhold (tid/penger) || 3 || 2 || 2 || 1 || ** 3 ** ||

Gjennomgangen viser at etter __vår vurdering__ er

- forhold knyttet til informasjon lite vektlagt i rapportene, men også lite behandlet/omtalt - teknologi - dvs forhold/mangler ved IKT-systemene i seg selv - vurdert å ha relativt liten forklaringskraft - prosesser lite omhandlet i rapportene, som fokuserer mest på måloppnåelse - mål og verdier/kultur blant aktørene i liten grad pekt på som forklaring - personale og kompetanse har delvise forklaringskraft i halvparten av rapportene - ledelse og struktur anført som en viktig forklaringi syv av åtte rapporter - andre forhold (tid/penger) dels eller mye forklarende i tre av rapportene, det gjelder særlig manglende finansiering

Riksrevisjonen er svært opptatt av de formelle styringslinjene, fra departement til underliggende virksomheter, og hvordan de formidler og konkretisere overordnede målsettinger nedover i hierarkiet. Krav til rapportering og dokumentasjon inngår også i dette. Dersom disse styringslinjene ikke fungerer, eller fungerer utilfredsstillende, blir dette ofte pekt på som årsak til manglende måloppfyllelse. Dette støttes ofte opp av spørreundersøkelser og intervju med personer i virksomhetene, som gjerne peker på fagdepartementet som ”årsak” til manglende oppfølging av sentrale mål og planer. Fagdepartementene peker i sin tur ofte på det koordinerende departement, FAD, som har for få og for svake virkemidler og er for lite aktive som pådriver. Det blir også pekt på manglende samordningsverktøy og finansiering av tverrgående prosjekt.

Gjennomgangen viser derfor også at de "myke" dimensjonene i Heeks ITPOSMO-modell (naturligvis?) i liten grad trekkes fram som de viktigste forklaringene til manglende måloppnåelse i Riksrevisjonens rapporter. Hvordan står det til med kompetansen i virksomhetene som skal gjennomføre de overordnede mål og planer? Har ulike interessenter ulike mål, verdier og motivasjon? Har virksomhetene god nok prosjektlederkompetanse og gjennomføringsevne? Hvordan har informasjonen om målene med reformer, prosjekter og andre IKT-tiltak blitt formidlet nedover i organisasjonene? Er det gode nok prosjektverktøy, og er det god nok veiledning tilgjengelig?

I rapport 2010:18, ”Saman om felles mål”, har Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) undersøkt nærmere tre tverrgående IKT-prosjekt: Altinn, eResept og Norge Digitalt. Gjennomgangen viser at de ”myke” dimensjonene er av stor betydning – slik aktørene selv vurderer det. Hovedkonklusjonen er at det å utvikle tillit og en kultur for deling mellom partene i samarbeidet er viktige forutsetninger for å lykkes. I tillegg kommer gode måter å finansiere oppgaver på tvers av sektorer. I Baldersheim et al. er også tillit og kultur for samarbeid og kunnskapsdeling mellom virksomheter trukket fram som viktige forutsetninger for at IKT-prosjekter skal lykkes.

I to av de åtte gjennomgåtte rapportene, i hhv. om IKT i sykehus og elektronisk samhandling i helsetjenesten og realisering av nytteeffekter fra IT-prosjekter i trygdeetaten, er ansattes kompetanse nevnt som en av forklaringene til at prosjektene ikke har nådd målene. Videre er viktige interessenters ulike verdier og motivasjoner (i begge rapportene nevnes legene) nevnt når det gjelder innføring av elektronisk pasientjournal (EPJ) og bruken av helsenettet. Dette er en del av de "myke" verdiene som Heeks trekker fram som viktig å ha oppmerksomhet på for å lykkes med IT-prosjekter.

Den danske rapporten ”Professionalisering af arbejdet med it-projekter i staten 2010" støtter opp under betydningen av god prosjektstyring. Den danske arbeidsgruppen har gjennomført en detaljert analyse av erfaringene fra ni statlige IT-prosjekter for å identifisere faktorer som bidrar til å forklare budsjettoverskridelser, tidsoverskridelser og manglende måloppfyllelse. Det pekes på tre viktige forklaringer:

- Manglende prosjektmodenhet i virksomhetene, det vil si prosjektverktøy, prosesser og ressurser en har til rådighet, samt erfaring fra tilsvarende prosjekt. Konsulentbruken blir ofte omfattende, og kompetansen blir ikke igjen i organisasjonen. - Prosjektene er ofte svært risikofylte, uten at gode risikoanalyser er gjennomført, og de baserer seg ofte på uprøvd teknologi. - Det oppstår ofte konflikter med leverandører og konsulenter, og anbudsreglene blir holdt fram som hinder pga rigide kravspesifikasjoner og mangel på dialog i forkant av prosjektene.

Den danske arbeidsgruppen ønsker en profesjonalisering, der hovedtiltakene er kompetanseheving, felles metoder, fokus på risikofylte prosjekt og bedre samarbeid med leverandører og rådgivere. En sentralisering og utlån av prosjektlederressurser og utvikling av felles, obligatoriske prosjektstyringsverktøy foreslås. Tiden for veiledninger og gode råd er forbi, det må sterkere styring til, i følge den danske arbeidsgruppa.

I Difi-rapport 2011:2, Digitalt førstevalg - status for elektroniske tjenester i staten, konkluderes det med det er store forskjeller i digital modenhet mellom virksomhetene – og dette gir utfordringer for den videre utviklingstakten. Dette støtter opp om funnene i den danske undersøkelsen.

I Difi-rapport 2011: 3, Digitalt førstevalg - en kartlegging av hindringer og muligheter, pekes det på mer tradisjonelle ”harde” dimensjoner som sterkere og tydeligere felles politisk satsing, bedre finansiering av felles tiltak og å fjerne hindre i regelverk. I tillegg kommer tydelig forankring hos ledelsen. Imidlertid kommer ikke faktorer som samarbeid, samhandling og samordning, samt kompetanse, like høyt på lista over hindringer.

Siden virksomhetene er ulike i ”digital modenhet”, jf rapport 2011:2, betyr også at det er relativt store variasjoner mellom virksomhetene i beskrivelsen av hindringer og hvilke tiltak som bør prioriteres i det videre arbeidet. Baldersheim et al (Mot den virtuelle kommunen 2008) skriver om funn som trolig er gjeldende ikke bare for kommunale IKT-prosjekt, men også for statlige. I kap. 10 omhandles IKT-prosjekt som iverksettingsprosess. Fire forklaringsperspektiver lanseres for å forklare hvorfor mange prosjekt mislykkes: - dårlig prosjektstyring - problemer knyttet til teknologien - utfordringer knyttet til (den kommunale) organisasjonen - problemer knyttet til makt og organisasjonspolitikk

Disse perspektivene er også ivaretatt av Heeks, men Baldersheim et al legger større vekt på teknologien mht både tilgjengelighet, brukervennlighet, sikkerhet, kompatibilitet m.v. Også maktforhold og politikk, deler av Heeks åttende dimensjon i ITPOSMO-strukturen, er tillagt større vekt her. Det to første punktene støtter opp under funnene i Danmark mht prosjektmodenhet, kompetanse og uprøvd teknologi.

Et av de viktigste målene på om elektroniske tjenester og eller andre IKT-omstillinger er vellykkede, er imidlertid om systemene blir tatt i bruk av sluttbrukerne. Faktisk bruk av systemene er en forutsetning for at de skal medvirke til effektivisering og frigjøring av ressurser til andre formål i virksomhetene/samfunnet. Mangel på gevinstplanlegging, -realisering og -dokumentasjon er omhandlet i flere av Riksrevisjonens rapporter, men det virker som om de bruker mer "harde" måleindikatorer som for eksempel svak styring og manglende systemer for styring og oppfølging enn "myke" indikatorer, som for eksempel brukernes tilfredshet, til å forklare dette.

Kumar et al hevder i artikkelen ”Factors for Successful Government Adoption: A Conceptual Framework” (2007) at eGovernement-modellene som er definert så langt savner en variabel hvor myndighetene måler og overvåker innbyggernes tilfredshet med eksisterende tjenester. Brukertilfredsheten med online informasjon eller tjenester fra det offentlige vil vesentlig påvirke utbredelsen og nytten av eGovernment. Riksrevisjonen har delvis sett på utbredelsen av de undersøkte tjenestene/systemene, men bør kanskje i større grad fokusere på resultatmålinger i IKT-revisjoner der også brukernes tilfredshet med de nye IT-systemene og elektroniske tjenestene inngår.

Riksrevisjonen har, slik vi ser det etter vår gjennomgang, i hovedsak en ”hard” og ”sentralisert” (i Heeks-termer) tilnærming til evaluering av IKT-prosjekt i staten. En følger styringslinjen for å sjekke om det er mangler og svakheter i utvekslingene av mål, krav og rapportering mellom leddene i den hierarkiske organisasjonsstrukturen vi har i staten. En mer ”hybrid” tilnærming, ville innebære at en også så på - forutsetningene for å ta tak i målene - forankring hos både ledelse og ansatte - nødvendig kompetanse og ressurser for gjennomføring - ulike mål og verdier blant interessenter/ansatte og ledelse - nødvendig endringer i organisering og arbeidsprosesser - utbredelse og bruk av innførte system/tjenester

En slik tilnærming ville muligens avdekke en større bredde og flere komplekse årsaksforklaringer på hvorfor ting går galt. Videre vil en slik tilnærming muligens også på en mer helhetlig måte illustrere forbedringspunkter til både forvaltningen og til Stortinget – og det kan iverksettes tiltak som i større grad sikrer at det er de rette tingene som gjøres. Vi sier ikke at disse elementene overhodet ikke er vurdert i RR sine rapporter, for eksempel gjennomføres det ofte spørreundersøkelser blant ansatte, men en av de viktigste perspektivene i Riksrevisjonens rapporter er top-down og formelle styringslinjer.

Riksrevisjonens vektlegging av sentralisert, formell og rasjonell styring av IKT-prosjekter kan dels forstås som en naturlig konsekvens av at Riksrevisjonen først og fremst tar utgangspunkt i Stortingets vedtak og forutsetninger i sine forvaltningsrevisjoner. Dette innebærer at tilnærmingen allerede i utgangspunktet har en slagside mot sentrale mål og styring for å oppnå disse målene. Eksempelvis er bestemmelsene om mål- og resultatsstyring i statens økonomireglement ofte et sentralt revisjonskriterium. Imidlertid vil Riksrevisjonen også kunne utlede revisjonskriterier som også vektlegger en mykere tilnærming til IKT-prosjekter fra for eksempel anerkjente standarder og faglitteratur. Dette vil særlig kunne være nyttig i såkalte problemorienterte revisjoner hvor formålet er å forklare årsaker til avvik. Rapporten om statens satsing på elektroniske innkjøp inneholder eksempler på en slik tilnærming. Vår gjennomgang kan tyde på at dette er en tilnærming som bør utvikles videre i fremtidige forvaltningsrevisjoner av IKT-prosjekter.

Heeks' dimensjoner i ITPOSMO-modellen er svært overordnede og i liten grad definert i detalj. En erfaring fra gjennomgangen var at mange av funnene i undersøkelsen på en eller annen måte kunne kategoriseres som en eller flere av dimensjonene. Modellen opplevdes - ikke helt overraskende - som mer treffende i de tilfellene rapportene omhandlet konkrete IKT-prosjekter og i mindre grad der IKT ble behandlet som en av flere innsatsfaktorer. Vårt inntrykk er også at dimensjonenes egnethet som forklaringsvariabler, antagelig avhenger av at de ulike dimensjonene i betydelig grad operasjonaliseres med utgangspunkt i de konkrete prosjektene som undersøkes. Hagens undersøkelse av elektroniske innkjøp (2009) er et eksempel på en slik tilnærming.

Gjennomgangen viser at Riksrevisjonens funn knyttet til IKT-prosjekter i stor grad vektlegger forklaringer som tilsvarer en "hard"' og "sentralisert" tilnærming, som beskrevet i Heeks (2006). Styringslinjer fra departement til underliggende virksomheter samt funn knyttet til samordning og finansiering går igjen i flere av rapportene. Med enkelte unntak, undersøkes ikke ”mykere” dimensjoner som kompetanse, mål, verdier, insentiver, involvering av ansatte og motivasjon i like stor grad.
 * 5. Konklusjoner**

Riksrevisjonens vektlegging av sentralisert, formell og rasjonell styring av IKT-prosjekter kan forstås som en naturlig konsekvens av at Stortingets vedtak og forutsetninger er utgangspunktet for revisjonene. Vi mener likevel at mulighetene som ligger i å utlede revisjonskriterier som også vektlegger en mykere tilnærming til IKT-prosjekter i større grad bør utnyttes i fremtidige forvaltningsrevisjoner. Difis undersøkelse (2010) av tre tverrgående IKT-prosjekt underbygger at mykere dimensjoner er av vesentlig betydning.

Et inntrykk fra gjennomgangen er at Heeks' ITPOSMO-dimensjoner er svært overordnede og at mange av Riksrevisjonens funn på en eller annen måte kunne kategoriseres som en eller flere av dimensjonene. Dimensjonenes egnethet som forklaringsvariabler, avhenger antakelig av at de operasjonaliseres med utgangspunkt i de konkrete prosjektene som undersøkes.


 * 6. Referanser - litteraturliste**
 * Moderniseringsdepartementet (2005) eNorge 2009 – det digitale spranget
 * Stortingsmelding 17 (2006-2007) Eit informasjonssamfunn for alle
 * St.meld. nr. 19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap
 * Statens kommunikasjonspolitikk, Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2009
 * Prop. 1 S (2010-11) Statsbudsjettet
 * Heeks, Richard 2006. Implementing and Managing eGovernment
 * Kumar, V. et al 2007. Factors for Successful Government Adoption: A Conceptual Framework
 * Sørensen Rune J. 2009. En effektiv offentlig sektor
 * Finansministeriet I Danmark 2010. [|Professionalisering af arbejdet med it-projekter i staten] - Afrapportering fra arbejdsgruppen vedrørende bedre statslige it-projekter.
 * Øgård, Morten / Haug, Are Vegard / Baldersheim, Harald 2008. Mot den virtuelle kommunen - studier i e-demokrati og e-forvaltning.
 * Difi-rapport 2010:18 [|Saman om felles mål?]
 * Difi-rapport 2011:2 [|Digitalt førstevalg - status for elektroniske tjenester i staten]
 * Difi-rapport 2011:3 [|Digitalt førstevalg - en kartlegging av hindringer og muligheter]
 * Dok. nr. 3:7 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse om IKT i sykehus og elektronisk samhandling i helsetjenesten (HOD)
 * Dok. nr. 3:12 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse av elektronisk informasjonsutveksling og tjenesteutvikling i offentleg sektor
 * Dok. nr. 3:3 (2007-2008) Riksrevisjonens undersøkelse av Forsvarets forutsetninger for deltakelse i operasjoner i utlandet (FD)
 * Dok. nr. 3:3 (2006-2007) Riksrevisjonens undersøkelse om brukerretting av offentlige tjenester (FAD)
 * Dok. nr. 3:2 (2005-2006) Riksrevisjonens undersøkelse om realisering av nytteeffekter fra IT-prosjekter i trygdeetaten (AID)
 * Dok. nr. 3:4 (2005-2006) Riksrevisjonens undersøkelse om myndighetenes arbeid med å sikre IT-infrastruktur
 * Dok. nr. 3:5 (2004-2005) Riksrevisjonens undersøkelse av statens satsing på elektroniske innkjøp (MD)
 * Dok. nr. 3:15 (2004-2005) Riksrevisjonens undersøkelse av effektiviteten i straffesakskjeden (JPD)

[|Alle Riksrevisjonens rapporter finnes her.]